Una nueva etapa en los procesos de sustracción internacional de niños en Brasil

El instrumento, sus antecedentes normativos y su alcance

La Resolución n.º 449 fue dictada por el Consejo Nacional de Justicia, el CNJ. No es una instrucción normativa ni una disposición del Supremo Tribunal Federal. Aunque lleva fecha de 30 de marzo de 2022, se publicó el 1 de abril de 2022, y su artículo 30 dispuso la entrada en vigor treinta días después de la publicación. Por tanto, la fecha del instrumento no debe presentarse como inicio inmediato de su vigencia. El artículo 29 derogó expresamente la Resolución CNJ n.º 257/2018; el registro oficial del CNJ seguía identificando la Resolución n.º 449 como vigente en la fecha de verificación, el 17 de octubre de 2026.

El preámbulo identifica las obligaciones convencionales de Brasil, la competencia federal y la necesidad de un procedimiento ágil. Estas consideraciones documentadas permiten explicar su finalidad. Un informe publicado en 2024 no puede haber causado la adopción de un instrumento de 2022, y el acto oficial no acredita la supuesta relación causal con determinado informe extranjero posterior o una intervención no especificada de comités de La Haya. El Convenio de La Haya es el tratado; la HCCH es la organización intergubernamental vinculada a su desarrollo y funcionamiento.

El artículo 1 preserva el derecho sustantivo y procesal aplicable y añade directrices complementarias. El artículo 24 extiende la resolución, cuando corresponda, a los procedimientos relativos al derecho de visita del artículo 21 del Convenio. El instrumento no creó los requisitos jurídicos del traslado o la retención ilícitos ni reconoció un derecho parental irrestricto a recuperar al niño. Su aportación consistió en estructurar la aplicación judicial de un régimen convencional preexistente.

Un marco procesal común y plazos diferenciados

Recibida la demanda, el artículo 10 ordena al juez federal examinar las medidas provisionales solicitadas, disponer el emplazamiento, considerar la mediación y ordenar la práctica anticipada de prueba pertinente, preservando la participación del demandado. Estas actuaciones combinan dirección procesal activa y oportunidad de impugnación. No deben reducirse a la promesa de que solicitar la restitución inmediata producirá, por sí solo, una orden definitiva de restitución.

Los plazos de la resolución se refieren a actuaciones diferentes y tienen distintos momentos iniciales de cómputo. En particular, los quince días corresponden a la contestación tras acreditarse el emplazamiento, no a una decisión judicial sobre el fondo. Las principales disposiciones son:

El artículo 11 del Convenio exige, por separado, celeridad y permite solicitar una explicación de la demora cuando no se haya alcanzado una decisión en seis semanas desde el inicio del procedimiento. Esta salvaguardia no garantiza que toda controversia se resuelva, o que el niño regrese físicamente, en seis semanas. La aplicación efectiva exige considerar el emplazamiento, la prueba, la decisión y la ejecución como etapas diferenciadas, con sus respectivas garantías.

Prueba, audiencias y evaluación psicosocial

La resolución favorece una actividad probatoria temprana y delimitada. El artículo 14 regula la identificación de las cuestiones controvertidas, la prueba testifical y la programación de la pericia que se admita; no impone un examen psicosocial integral del niño y de ambos progenitores en cada procedimiento de restitución. Conforme al Código de Procedimiento Civil, el juez determina las pruebas necesarias para resolver las cuestiones pertinentes y debe rechazar mediante resolución motivada las actuaciones innecesarias o meramente dilatorias.

Cuando sea necesaria una evaluación psicosocial, su objeto debe corresponder a una cuestión controvertida relevante para la solicitud convencional, como el grave riesgo alegado o las circunstancias pertinentes para escuchar al niño. Evaluar cuál sería el progenitor más adecuado para ejercer la custodia respondería a una indagación jurídica diferente. El tribunal debe preservar la participación de las partes en la prueba y explicitar el fundamento probatorio de sus conclusiones, sin sustituir el análisis convencional por una valoración familiar genérica.

La participación del niño exige igual cautela. El artículo 13 del Convenio permite considerar su oposición a la restitución cuando haya alcanzado una edad y un grado de madurez que hagan apropiado tener en cuenta sus opiniones. No establece una edad numérica universal ni equipara la preferencia sobre el lugar de residencia a una oposición jurídicamente relevante. La valoración debe atender a la posición del propio niño y a su contexto pertinente, sin presumir que el procedimiento de restitución decide el fondo de la custodia. El artículo 12(III) de la Resolución n.º 449 se refiere al niño mayor de doce años; la argumentación debe abordar esa formulación interna junto con el criterio convencional individual de edad y madurez, sin tratar implícitamente ambas expresiones como idénticas.

El régimen convencional de restitución y las excepciones protectoras

La ilicitud sigue regida por el artículo 3 del Convenio: el traslado o la retención deben vulnerar derechos de custodia conforme al derecho de la residencia habitual inmediatamente anterior al hecho, efectivamente ejercidos o que se habrían ejercido de no haberse producido el traslado o la retención. El artículo 5 incluye el derecho a decidir el lugar de residencia del niño. Tales derechos pueden derivar directamente de la ley, de un acuerdo vigente o de una decisión judicial o administrativa; el procedimiento no se limita a ejecutar una sentencia previa de custodia.

La restitución está sujeta a las condiciones y excepciones del Convenio. El artículo 13 comprende el no ejercicio de derechos de custodia, el consentimiento o la aceptación posterior, el grave riesgo y la oposición jurídicamente relevante de un niño suficientemente maduro; el artículo 20 se refiere a los principios fundamentales sobre derechos humanos y libertades. Son excepciones a la restitución, no a una supuesta regla de no restitución. Cuando se invoque debidamente un fundamento pertinente, debe recibir el examen exigido por el derecho y la prueba aplicables, sin subordinarlo a una prioridad incondicional atribuida al progenitor solicitante.

El desarrollo constitucional de 2025 resulta relevante para ese examen. En la tesis reproducida en su comunicación oficial sobre las ADIs 4245 y 7686, el Supremo Tribunal Federal reconoció la compatibilidad del Convenio con la Constitución y su rango supralegal. También señaló que el artículo 13(1)(b) debe interpretarse conforme al interés superior del niño y con perspectiva de género, admitiendo la excepción de grave riesgo ante indicios objetivos y concretos de violencia doméstica, aunque el niño no sea víctima directa. Es una interpretación constitucional posterior, distinta de la adopción de la Resolución n.º 449 por el CNJ en 2022.

La protección urgente debe observar el mismo régimen jurídico. El artículo 18 de la resolución exige respetar la legislación procesal civil e identifica posibles restricciones de viaje, medidas de protección y consideración de la restitución inmediata en las circunstancias que describe. Ninguna es automática. Siguen siendo necesarios los requisitos legales de la tutela urgente, las cuestiones convencionales pertinentes y la seguridad del niño. Una decisión provisional no equivale a una resolución definitiva de la solicitud de restitución ni de los derechos parentales de custodia.

Competencia, coordinación institucional y ejecución

Los procedimientos convencionales de restitución corresponden a la jurisdicción federal, con fundamento constitucional en el artículo 109(I) y (III), según proceda. Esa competencia comprende la pretensión fundada en el tratado, no una potestad general para decidir cualquier controversia familiar internacional. Los artículos 16, 17 y 19 del Convenio distinguen restitución y fondo de la custodia y regulan la relación con las decisiones de custodia del Estado requerido. La Resolución n.º 449 concreta esa distinción mediante comunicación al tribunal estatal y suspensión de los procedimientos de custodia en las circunstancias que especifica.

Las responsabilidades institucionales también difieren. La ACAF, integrada en DRCI/Senajus dentro del Ministerio de Justicia y Seguridad Pública, coordina la vía administrativa de cooperación, incluidas las comunicaciones con autoridades extranjeras y las gestiones de retorno voluntario. La Ordenanza n.º 688/2024 regula esa vía y la remisión condicionada para la actuación judicial de la Unión a través de la AGU. El MPF recibe separadamente notificación de todas las actuaciones conforme al artículo 9 de la resolución. La evaluación administrativa, la representación de la Unión y la intervención del ministerio público no son funciones intercambiables, y la Autoridad Central no decide el fondo controvertido de la custodia o de la restitución.

Una orden de restitución todavía requiere ejecución conforme a derecho. El artículo 20 permite al juez federal solicitar asistencia de los representantes judiciales de la Unión y de la Autoridad Central dentro de sus competencias, con apoyo psicológico, de trabajo social o de la Policía Federal cuando resulte necesario para proteger el bienestar y la seguridad del niño. Los artículos 25 y 26 regulan el seguimiento y los jueces de enlace, cuyas funciones de coordinación pueden facilitar la tramitación de casos convencionales. La existencia de esos mecanismos debe distinguirse de la prueba de que una orden se haya ejecutado efectivamente o de que la demora haya desaparecido.

Seguimiento internacional y elementos para evaluar la reforma

El seguimiento internacional forma legítimamente parte del análisis, siempre que queden claros su origen y sus límites temporales. El Informe Anual de 2024 del Departamento de Estado de los Estados Unidos, relativo al año natural de 2023, mantuvo sus críticas a las demoras de los procedimientos convencionales brasileños y registró dos niños que regresaron de Brasil a los Estados Unidos ese año. La sección sobre Brasil también describió formación judicial y preocupaciones relativas a la tramitación administrativa. Estas observaciones documentan la valoración del Departamento sobre el conjunto comunicado de casos vinculados a los Estados Unidos; no constituyen una decisión vinculante para un tribunal brasileño ni un censo de todos los procedimientos internacionales de restitución en Brasil.

La metodología del informe advierte expresamente que el volumen de casos puede ser insuficiente para demostrar grandes tendencias nacionales. Asimismo, distingue los casos resueltos durante el año del número de niños que regresaron físicamente: la resolución puede obedecer a resultados diversos. Estas categorías no deben combinarse en una tasa nacional de restitución ni utilizarse, sin una referencia inicial definida y datos comparables, para atribuir una mejora porcentual a la Resolución n.º 449.

Los informes oficiales posteriores no sustentan la afirmación categórica de que la reforma ya hubiera garantizado un cumplimiento uniforme. El Informe Anual de 2026, relativo al año natural de 2025, volvió a identificar a Brasil como país con un patrón de incumplimiento dentro del régimen legal propio del documento y examinó problemas persistentes de tramitación, decisión y ejecución. Esa valoración posterior constituye un elemento pertinente sobre la aplicación dentro del alcance declarado. No determina la restitución de un niño concreto ni permite desatender las salvaguardias jurídicas del Convenio.

El valor institucional de la resolución puede evaluarse, por tanto, mediante cuestiones concretas: si el emplazamiento y la dirección procesal se producen sin demoras evitables; si la prueba atiende a las verdaderas cuestiones convencionales; si se examinan debidamente los motivos de protección; y si las decisiones se ejecutan con seguridad. La comunicación del STF de 2025 también describe directrices estructurales y procesales destinadas a mejorar la tramitación de estos casos; su aplicación debe comprobarse mediante los actos posteriores pertinentes. Una reforma procesal aporta una estructura organizativa. Su éxito exige una práctica verificable y no asegura que nunca vuelvan a producirse controversias prolongadas o de gran repercusión.