Une nouvelle étape dans les procédures d’enlèvement international d’enfants au Brésil

L’instrument, son histoire normative et son champ d’application

La Résolution n° 449 émane du Conseil national de justice, le CNJ. Elle n’est ni une instruction normative ni un acte du Tribunal suprême fédéral. Bien que datée du 30 mars 2022, elle a été publiée le 1er avril 2022, et son article 30 prévoyait une entrée en vigueur trente jours après sa publication. La date de l’instrument ne doit donc pas être présentée comme celle de son application immédiate. L’article 29 a expressément abrogé la Résolution CNJ n° 257/2018 ; le registre officiel du CNJ indiquait toujours la Résolution n° 449 comme étant en vigueur à la date de vérification du 17 octobre 2026.

Le préambule mentionne les obligations conventionnelles du Brésil, la compétence fédérale et la nécessité d’une procédure rapide. Ces considérations documentées permettent d’en expliquer la finalité. Un rapport publié en 2024 ne peut avoir causé l’adoption d’un instrument de 2022, et l’acte officiel n’établit pas le lien causal allégué avec un rapport étranger ultérieur déterminé ou une intervention non précisée de comités de La Haye. La Convention de La Haye est le traité ; la HCCH est l’organisation intergouvernementale associée à son élaboration et à son fonctionnement.

L’article 1 maintient le droit matériel et procédural applicable tout en ajoutant des orientations complémentaires. L’article 24 étend la résolution, lorsqu’il y a lieu, aux procédures relatives au droit de visite visé à l’article 21 de la Convention. L’instrument n’a créé ni les critères juridiques du déplacement ou du non-retour illicites ni un droit parental illimité de récupérer l’enfant. Il a contribué à structurer l’application judiciaire d’un régime conventionnel préexistant.

Un cadre procédural commun et des délais distincts

Dès réception de la demande introductive, l’article 10 prescrit au juge fédéral d’examiner toute demande de mesures provisoires, d’ordonner la signification, d’envisager la médiation et de déterminer la production anticipée des preuves pertinentes tout en préservant la participation du défendeur. Ces orientations associent direction active de la procédure et possibilité de contester la demande. Elles ne sauraient être réduites à la promesse qu’une demande de retour immédiat produira, à elle seule, une décision définitive de retour.

Les délais de la résolution concernent des actes procéduraux différents et ont des points de départ distincts. En particulier, les quinze jours visent la réponse après justification de la signification, et non une décision judiciaire au fond. Les principales orientations sont les suivantes :

L’article 11 de la Convention exige séparément la célérité et permet de demander les raisons du retard lorsqu’aucune décision n’est intervenue dans les six semaines suivant le début de la procédure. Cette garantie ne signifie pas que tout différend sera tranché, ou que l’enfant sera physiquement revenu, en six semaines. Une mise en œuvre effective exige de considérer la signification, la preuve, la décision et l’exécution comme des étapes distinctes assorties de leurs garanties respectives.

Preuve, audiences et évaluation psychosociale

La résolution favorise une instruction précoce et ciblée. L’article 14 porte sur l’identification des questions litigieuses, les témoignages et la programmation de toute expertise admise ; il n’impose pas un examen psychosocial complet de l’enfant et des deux parents dans chaque procédure de retour. Selon le Code de procédure civile, le juge détermine les preuves nécessaires à la résolution des questions pertinentes et doit écarter par décision motivée les mesures inutiles ou purement dilatoires.

Lorsqu’une évaluation psychosociale est nécessaire, son objet doit correspondre à une question litigieuse déterminante pour la demande conventionnelle, telle qu’un risque grave allégué ou les circonstances pertinentes pour entendre l’enfant. Rechercher lequel des parents serait le mieux à même d’exercer la garde relèverait d’une autre question juridique. Le tribunal doit préserver la participation des parties à la preuve et expliciter les éléments qui fondent ses conclusions, sans substituer une appréciation familiale générale à l’analyse conventionnelle.

La participation de l’enfant exige la même attention. L’article 13 de la Convention permet de prendre en considération son opposition au retour lorsqu’il a atteint un âge et une maturité auxquels il convient de tenir compte de son opinion. Il n’établit pas d’âge chiffré universel et n’assimile pas une préférence concernant le lieu de vie à une opposition juridiquement pertinente. L’examen doit porter sur la position propre de l’enfant et son contexte pertinent, sans présumer que la procédure de retour tranche le fond du droit de garde. L’article 12(III) de la Résolution n° 449 vise l’enfant de plus de douze ans ; l’argumentation doit confronter cette formulation interne au critère conventionnel individuel d’âge et de maturité, sans traiter implicitement les deux expressions comme identiques.

Le régime conventionnel de retour et les exceptions protectrices

L’illicéité demeure régie par l’article 3 de la Convention : le déplacement ou le non-retour doit violer des droits de garde selon le droit de la résidence habituelle immédiatement antérieure aux faits, effectivement exercés ou qui l’auraient été sans le déplacement ou le non-retour. L’article 5 comprend le droit de décider du lieu de résidence de l’enfant. Ces droits peuvent résulter directement de la loi, d’un accord en vigueur ou d’une décision judiciaire ou administrative ; la procédure ne se limite pas à l’exécution d’un jugement de garde préexistant.

Le retour est soumis aux conditions et exceptions prévues par la Convention. L’article 13 vise le défaut d’exercice des droits de garde, le consentement ou l’acquiescement ultérieur, le risque grave et l’opposition juridiquement pertinente d’un enfant suffisamment mûr ; l’article 20 concerne les principes fondamentaux relatifs aux droits de l’homme et aux libertés. Il s’agit d’exceptions au retour, non d’exceptions à une prétendue règle de non-retour. Lorsqu’un moyen pertinent est régulièrement soulevé, il doit faire l’objet de l’examen requis par le droit et les preuves applicables, sans être subordonné à une priorité inconditionnelle attribuée au parent demandeur.

L’évolution constitutionnelle de 2025 importe pour cet examen. Dans la thèse reproduite dans sa communication officielle concernant les ADIs 4245 et 7686, le Tribunal suprême fédéral a reconnu la compatibilité de la Convention avec la Constitution et sa valeur supralégislative. Il a également précisé que l’article 13(1)(b) doit être interprété conformément à l’intérêt supérieur de l’enfant et selon une perspective de genre, en admettant l’exception de risque grave en présence d’indices objectifs et concrets de violence domestique, même si l’enfant n’en est pas la victime directe. Il s’agit d’une interprétation constitutionnelle ultérieure, distincte de l’adoption de la Résolution n° 449 par le CNJ en 2022.

La protection urgente doit respecter le même cadre juridique. L’article 18 de la résolution impose l’observation du droit procédural civil et mentionne d’éventuelles restrictions de voyage, mesures de protection et appréciation du retour immédiat dans les circonstances qu’il décrit. Aucune de ces mesures n’est automatique. Les conditions légales des mesures urgentes, les questions conventionnelles pertinentes et la sécurité de l’enfant demeurent nécessaires. Une décision provisoire ne saurait être assimilée à un jugement définitif sur la demande de retour ou sur les droits parentaux de garde.

Compétence, coordination institutionnelle et exécution

Les procédures conventionnelles de retour relèvent de la justice fédérale, sur le fondement constitutionnel de l’article 109(I) et (III), selon le cas. Cette compétence concerne la demande fondée sur le traité, sans conférer un pouvoir général de trancher tout différend familial international. Les articles 16, 17 et 19 de la Convention distinguent retour et fond du droit de garde et régissent les rapports avec les décisions de garde de l’État requis. La Résolution n° 449 met en œuvre cette distinction par la communication au tribunal de l’État fédéré et la suspension des procédures de garde dans les circonstances qu’elle précise.

Les responsabilités institutionnelles sont également distinctes. L’ACAF, intégrée au DRCI/Senajus au sein du ministère de la Justice et de la Sécurité publique, coordonne la voie administrative de coopération, notamment les communications avec ses homologues étrangers et les démarches de retour volontaire. L’Ordonnance n° 688/2024 régit cette voie et la transmission conditionnelle en vue d’une action judiciaire de l’Union par l’intermédiaire de l’AGU. Le MPF est séparément avisé de tous les actes procéduraux conformément à l’article 9 de la résolution. Évaluation administrative, représentation de l’Union et intervention du ministère public ne sont pas des fonctions interchangeables, et l’Autorité centrale ne tranche pas le fond litigieux de la garde ou du retour.

Une décision de retour exige encore une exécution conforme au droit. L’article 20 permet au juge fédéral de solliciter l’aide des représentants judiciaires de l’Union et de l’Autorité centrale dans leurs attributions respectives, avec un appui psychologique, social ou de la Police fédérale lorsque la protection du bien-être et de la sécurité de l’enfant le nécessite. Les articles 25 et 26 portent sur le suivi et les juges de liaison, dont les fonctions de coordination peuvent faciliter le traitement des affaires conventionnelles. L’existence de ces mécanismes doit être distinguée de la preuve qu’une décision a effectivement été exécutée ou que les retards ont disparu.

Suivi international et éléments d’évaluation de la réforme

Le suivi international a légitimement sa place dans l’analyse, pour autant que sa provenance et ses limites temporelles restent explicites. Le Rapport annuel de 2024 du Département d’État des États-Unis, relatif à l’année civile 2023, a maintenu ses critiques concernant les retards des procédures conventionnelles brésiliennes et recensé deux enfants revenus du Brésil aux États-Unis cette année-là. La section consacrée au Brésil décrivait également une formation judiciaire et des préoccupations relatives au traitement administratif. Ces observations documentent l’évaluation du Département concernant les affaires signalées présentant un lien avec les États-Unis ; elles ne constituent ni une décision contraignante pour un tribunal brésilien ni un recensement de l’ensemble des procédures internationales de retour au Brésil.

La méthodologie du rapport avertit expressément que le volume des affaires peut être insuffisant pour dégager de grandes tendances nationales. Elle distingue également les affaires résolues pendant l’année du nombre d’enfants physiquement revenus : une affaire peut être résolue de différentes manières. Ces catégories ne doivent être ni combinées pour calculer un taux national de retour ni utilisées, sans référence initiale définie et données comparables, pour attribuer une amélioration en pourcentage à la Résolution n° 449.

Les rapports officiels ultérieurs ne permettent pas d’affirmer catégoriquement que la réforme avait déjà assuré une conformité constante. Le Rapport annuel de 2026, relatif à l’année civile 2025, a de nouveau identifié le Brésil comme présentant un schéma de non-conformité dans le cadre légal propre au document et examiné des difficultés persistantes de traitement, de jugement et d’exécution. Cette appréciation ultérieure constitue un élément pertinent sur la mise en œuvre dans les limites annoncées. Elle ne détermine pas le retour d’un enfant donné et ne permet pas d’écarter les garanties juridiques de la Convention.

La valeur institutionnelle de la résolution peut donc s’apprécier à travers des questions concrètes : la signification et la conduite de la procédure interviennent-elles sans retard évitable ; la preuve porte-t-elle sur les véritables questions conventionnelles ; les motifs de protection sont-ils dûment examinés ; et les décisions sont-elles exécutées en sécurité ? La communication du STF de 2025 décrit également des orientations structurelles et procédurales destinées à améliorer le traitement de ces affaires ; leur mise en œuvre doit être vérifiée au regard des actes ultérieurs pertinents. Une réforme procédurale fournit un cadre d’organisation. Sa réussite exige une pratique vérifiable et ne peut garantir que des différends prolongés ou fortement médiatisés ne se reproduiront jamais.