Brésil et Convention de La Haye : contrôle parlementaire européen en 2024

1. La question parlementaire

Dans la question prioritaire P-000075/2024, Jeroen Lenaers a interrogé la Commission sur l’application par le Brésil de la Convention de La Haye de 1980 sur l’enlèvement international d’enfants. Les questions portaient sur le respect urgent de la Convention, l’application restrictive de l’article 13 conformément à la jurisprudence internationale et les mesures supplémentaires par lesquelles la Commission pourrait apporter son concours. Elles expriment les préoccupations et les demandes du député qui les a formulées ; elles ne constituent pas en elles-mêmes des constatations d’un tribunal ou du Parlement dans son ensemble.

La note de bas de page de la question renvoie à un rapport des États-Unis. Le contrôle parlementaire peut porter les difficultés d’application dans le débat diplomatique, mais il ne remplace ni le dossier probatoire ni les conditions juridiques propres à une affaire individuelle. Le demandeur doit toujours établir devant l’autorité compétente que les conditions pertinentes de la Convention sont réunies.

2. Ce qu’a déclaré la Commission en février 2024

La réponse de M. Reynders au nom de la Commission reconnaissait les préoccupations suscitées par la longueur des procédures et l’absence de retour dans certains cas. Elle faisait état d’échanges avec le Service européen pour l’action extérieure et la délégation de l’Union européenne à Brasilia, de consultations avec le Bureau régional de la HCCH et de l’examen d’une éventuelle démarche diplomatique.

La Commission indiquait que cette mesure serait réévaluée ultérieurement au regard d’évolutions qu’elle jugeait prometteuses : six désignations judiciaires au sein du Réseau de La Haye, un guide de gestion des affaires, un objectif du Conseil national de la justice concernant les procédures engagées avant le 31 décembre 2020 et des formations. Elle précisait que le suivi se poursuivrait.

Il s’agissait d’un exposé institutionnel situé dans le temps. Il ne certifiait ni la résorption de l’arriéré ni une amélioration déterminée résultant de ces mesures, et n’attribuait pas leur création à une injonction du Parlement européen. La réponse ne permet pas de présenter la démarche européenne envisagée comme une action effectivement accomplie. Une déclaration de 2024 ne doit pas être décrite comme un état vérifié de l’ensemble des évolutions ultérieures.

3. Exposer les préoccupations sans exagérer les statistiques

Le rapport d’action des États-Unis de juillet 2023, cité dans les documents parlementaires, est un rapport établi en application de l’International Child Abduction Prevention and Return Act, et non une loi adoptée en 2023. Sa partie consacrée au Brésil présente l’appréciation du Département d’État sur le non-respect des obligations pendant l’année 2022 et décrit des initiatives diplomatiques. Cette évaluation historique est attribuable aux autorités américaines et à leur cadre de présentation des rapports ; elle ne constitue ni un jugement européen ni une étude actuelle de l’incidence nationale.

Les demandes de retour, les enfants concernés, les requêtes non résolues, les déplacements signalés et les estimations de faits non déclarés constituent des mesures différentes. Affirmer que les cas non signalés représentent trois fois le total officiel exige un ensemble de données identifié et une méthode défendable. Ni les préoccupations parlementaires ni un rapport sur les demandes de retour en suspens ne fournissent ce calcul. Les critiques de l’application doivent préciser la période et la population pertinentes, plutôt que d’affirmer sans réserve l’existence de taux nationaux sans précédent.

4. L’article 11 et le délai de référence de six semaines

L’article 11 de la Convention de 1980 impose aux autorités judiciaires ou administratives de procéder d’urgence. Si l’autorité n’a pas statué dans un délai de six semaines à compter de l’introduction de la demande, le demandeur ou l’Autorité centrale de l’État requis a le droit, dans les conditions prévues par cette disposition, de solliciter une explication sur les raisons du retard.

Cette disposition ne crée ni une ordonnance automatique de retour au quarante-deuxième jour ni une règle exigeant que tout enfant soit physiquement revenu à cette date. Elle n’autorise pas davantage à se dispenser d’une procédure dès lors que la demande est présentée rapidement. L’obligation de célérité doit s’exercer au moyen de procédures permettant de trancher les questions conventionnelles et de mettre en œuvre toute décision sans retard évitable.

L’article 12 régit l’obligation de retour et distingue les procédures introduites avant et après la période d’un an. Son application suppose une lecture combinée avec les autres dispositions de la Convention. La référence de six semaines et le cadre d’un an remplissent des fonctions différentes ; aucun ne remplace l’examen des conditions juridiques applicables.

5. La procédure de retour et les exceptions conventionnelles

L’illicéité au sens de l’article 3 dépend d’une violation d’un droit de garde selon la loi de la résidence habituelle de l’enfant immédiatement avant son déplacement ou son non-retour, ainsi que de l’exercice de ce droit dans les conditions requises. La nationalité de l’enfant ou de ses parents ne remplace pas cette analyse. L’article 4 définit le champ d’application de la Convention, notamment sa limite d’âge, et l’article 38 exige de vérifier la relation conventionnelle entre les États concernés lorsqu’une adhésion est en cause.

L’article 13 prévoit des motifs distincts : absence d’exercice du droit de garde, consentement ou acquiescement ultérieur, risque grave de danger ou situation intolérable, et opposition d’un enfant suffisamment mature. Il est donc inexact de présenter l’ensemble de cet article comme portant sur le danger en cas de retour. Ces motifs doivent être examinés dans leurs limites conventionnelles et leur contexte probatoire ; l’urgence ne prive pas de pertinence juridique un moyen de défense régulièrement soulevé.

Aux termes de l’article 19, une décision de retour ne tranche pas le fond du droit de garde. Une procédure rapide doit rester centrée sur son objet propre, tout en prenant au sérieux les besoins de protection et la participation procédurale. Elle ne doit pas davantage devenir une appréciation générale du pays ou du parent qui offrirait les meilleures conditions d’éducation à l’avenir.

6. La protection provisoire exige un fondement juridique propre

Des mesures de protection peuvent être nécessaires pendant l’examen de la demande de retour. L’article 7 prévoit une coopération destinée à prévenir de nouveaux dangers ou préjudices par des mesures provisoires. Dans une procédure brésilienne, une demande urgente doit préciser la mesure sollicitée, les éléments probatoires et les conditions procédurales applicables ; l’article 300 du Code de procédure civile établit le régime général de la protection juridictionnelle d’urgence, notamment la probabilité du droit et le danger d’un préjudice ou le risque pour le résultat utile de la procédure.

Une demande visant à sécuriser les passeports, empêcher un nouveau déplacement, organiser les contacts ou protéger une personne n’équivaut pas nécessairement à une demande de retour physique immédiat. La nature et les conséquences de chaque mesure doivent être prises en compte. Une ordonnance provisoire de retour ne peut être présentée comme une conséquence obligatoire de l’article 11 ni comme une procédure universelle permettant d’écarter l’appréciation du juge compétent et les garanties procédurales.

7. Juges de liaison et coopération judiciaire

Les orientations de la HCCH sur les communications judiciaires expliquent comment les juges du Réseau de La Haye peuvent faciliter la communication et la coopération pratique. Leurs principes préservent l’indépendance du juge saisi et prévoient des garanties relatives à l’information des parties, à la conservation de traces et aux conclusions écrites, avec participation lorsqu’elle est appropriée. Ces communications peuvent éclairer les mesures de protection disponibles et les arrangements pratiques.

L’appartenance au Réseau ne fait pas du juge de liaison un substitut de l’Autorité centrale, une autorité de contrôle en appel ou un agent tenu d’obtenir un résultat déterminé. Les fonctions respectives du juge saisi, du juge de liaison et de l’Autorité centrale doivent être respectées. Une coopération efficace doit favoriser une décision conforme au droit et sa mise en œuvre.

8. Suivi institutionnel et action pratique

Les échanges diplomatiques, la formation judiciaire et l’examen des retards peuvent favoriser l’application de la Convention. Leur valeur doit être appréciée à partir d’éléments attestant une gestion diligente des affaires, des décisions motivées, une protection disponible et une exécution effective. Cette évaluation institutionnelle se distingue d’une promesse de succès faite à un demandeur ou de l’idée qu’une critique des retards prouverait l’illégalité de tout refus de retour.

Une famille qui sollicite le retour doit conserver les preuves de la résidence habituelle, du droit de garde et de son exercice, de la chronologie du déplacement ou du non-retour, ainsi que les documents pertinents relatifs au voyage ou au consentement. Les besoins immédiats de protection doivent être clairement identifiés. La fonction de coopération de l’Autorité centrale brésilienne doit être distinguée de la représentation juridique et du pouvoir de décision du juge. L’article 29 préserve également l’accès direct aux autorités judiciaires ou administratives ; une communication adressée à une institution européenne n’introduit ni ne remplace à elle seule la procédure brésilienne de retour.