Brasil y Convenio de La Haya: control parlamentario europeo en 2024

1. La pregunta parlamentaria

En la pregunta prioritaria P-000075/2024, Jeroen Lenaers preguntó a la Comisión por la aplicación en Brasil del Convenio de La Haya de 1980 sobre Sustracción Internacional de Menores. Las cuestiones versaban sobre el cumplimiento urgente, la aplicación restrictiva del artículo 13 conforme a la jurisprudencia internacional y otras medidas mediante las cuales la Comisión podría prestar asistencia. Expresan las preocupaciones y solicitudes del diputado que las formuló; no constituyen por sí mismas conclusiones de un tribunal ni del Parlamento en su conjunto.

La nota a pie de página de la pregunta remite a un informe estadounidense. El control parlamentario puede llevar dificultades de aplicación al debate diplomático, pero no sustituye el material probatorio ni los requisitos jurídicos de un caso individual. Quien solicita la restitución debe seguir acreditando ante la autoridad competente las condiciones pertinentes del Convenio.

2. Lo que afirmó la Comisión en febrero de 2024

La respuesta del señor Reynders en nombre de la Comisión reconoció preocupaciones por la duración de los procedimientos y la falta de restitución en determinados casos. Informó de contactos con el Servicio Europeo de Acción Exterior y la Delegación de la Unión Europea en Brasilia, de consultas con la Oficina Regional de la HCCH y de la consideración de una gestión diplomática.

La Comisión indicó que esa medida se reconsideraría posteriormente a la luz de avances que estimaba prometedores: seis designaciones judiciales para la Red de La Haya, una guía de gestión de casos, un objetivo del Consejo Nacional de Justicia relativo a procedimientos iniciados antes del 31 de diciembre de 2020 y actividades de formación. Señaló que el seguimiento continuaría.

Se trataba de una exposición institucional referida a un momento concreto. No certificaba que se hubiera eliminado el retraso acumulado ni que esas medidas hubieran producido una mejora determinada, y tampoco atribuía su creación a una orden del Parlamento Europeo. La respuesta no permite presentar la gestión diplomática europea contemplada como una actuación ya realizada. Una declaración de 2024 no debe exponerse como una descripción verificada de todos los acontecimientos posteriores.

3. Exponer las preocupaciones sin exagerar las estadísticas

El Informe de Actuaciones de Estados Unidos de julio de 2023, citado en la documentación parlamentaria, es un informe elaborado al amparo de la International Child Abduction Prevention and Return Act, no una ley promulgada en 2023. Su sección sobre Brasil recoge la valoración del Departamento de Estado sobre el incumplimiento durante 2022 y describe iniciativas diplomáticas. Esa apreciación histórica es atribuible a las autoridades estadounidenses y a su marco de elaboración de informes; no constituye una resolución europea ni un estudio actual de la incidencia nacional.

Las solicitudes de restitución, los menores afectados, las peticiones no resueltas, las sustracciones comunicadas y las estimaciones de hechos no notificados son magnitudes diferentes. Afirmar que los casos no comunicados triplican el total oficial exige una base de datos identificada y una metodología defendible. Ni la preocupación parlamentaria ni un informe sobre solicitudes de restitución pendientes proporcionan ese cálculo. Las críticas a la aplicación deben precisar el período y la población pertinentes, en lugar de afirmar sin matices la existencia de tasas nacionales sin precedentes.

4. El artículo 11 y la referencia de seis semanas

El artículo 11 del Convenio de 1980 exige que las autoridades judiciales o administrativas actúen con urgencia. Si la autoridad no ha adoptado una decisión en el plazo de seis semanas desde el inicio del procedimiento, el solicitante o la Autoridad Central del Estado requerido tiene derecho, en las condiciones allí previstas, a pedir una explicación de las razones de la demora.

Esa disposición no crea una orden automática de restitución el cuadragésimo segundo día ni exige que todo menor haya regresado físicamente para entonces. Tampoco autoriza a prescindir del procedimiento siempre que la solicitud se presente con prontitud. La obligación de celeridad debe cumplirse mediante procedimientos capaces de resolver las cuestiones del Convenio y de ejecutar la resolución correspondiente sin demoras evitables.

El artículo 12 regula la obligación de restitución y distingue los procedimientos iniciados antes y después del período de un año. Su aplicación exige una lectura conjunta con las demás disposiciones del Convenio. La referencia de seis semanas y el marco de un año cumplen funciones diferentes; ninguno sustituye el examen de los presupuestos jurídicos aplicables.

5. El procedimiento de restitución y las excepciones del Convenio

La ilicitud conforme al artículo 3 depende de una infracción de derechos de custodia según la ley de la residencia habitual del menor inmediatamente anterior al traslado o la retención, junto con el ejercicio de esos derechos en los términos exigidos. La nacionalidad del menor o de sus progenitores no sustituye ese análisis. El artículo 4 delimita el ámbito del Convenio, incluido su límite de edad, y el artículo 38 exige atender a la relación convencional entre los Estados implicados cuando interviene una adhesión.

El artículo 13 contempla fundamentos distintos: falta de ejercicio de los derechos de custodia, consentimiento o aceptación posterior, grave riesgo de daño o situación intolerable y oposición de un menor con madurez suficiente. Por ello, es inexacto describir todo el artículo como referido al peligro en caso de retorno. Esos fundamentos deben examinarse dentro de sus límites convencionales y de su contexto probatorio; la urgencia no priva de relevancia jurídica a una defensa debidamente planteada.

Con arreglo al artículo 19, una decisión de restitución no resuelve el fondo de la custodia. El procedimiento urgente debe mantenerse centrado en su objeto propio, sin desatender las necesidades de protección ni la participación procesal. Tampoco debe convertirse en una evaluación general de qué país o progenitor ofrecería una crianza futura preferible.

6. La protección provisional exige un fundamento jurídico propio

Pueden ser necesarias medidas de protección mientras se resuelve la solicitud de restitución. El artículo 7 prevé la cooperación para prevenir nuevos daños o perjuicios mediante medidas provisionales. En el procedimiento brasileño, una petición urgente debe identificar la medida pretendida, las pruebas y los requisitos procesales aplicables; el artículo 300 del Código de Procedimiento Civil establece el régimen general de la tutela de urgencia, incluida la probabilidad del derecho y el peligro de daño o riesgo para el resultado útil del proceso.

Una petición para asegurar los pasaportes, impedir un nuevo traslado, organizar el contacto o proteger a una persona no equivale necesariamente a una solicitud de retorno físico inmediato. Importan la naturaleza y las consecuencias de cada medida. Una orden provisional de restitución no puede presentarse como consecuencia obligatoria del artículo 11 ni como procedimiento universal que eluda la valoración del órgano judicial competente y las garantías procesales.

7. Jueces de enlace y cooperación judicial

Las orientaciones de la HCCH sobre comunicaciones judiciales explican cómo los jueces de la Red de La Haya pueden facilitar la comunicación y la cooperación práctica. Sus principios preservan la independencia del juez que conoce del asunto y contemplan garantías relativas a la información a las partes, los registros y las conclusiones escritas, con participación cuando proceda. Las comunicaciones pueden aclarar las medidas de protección disponibles y las modalidades prácticas.

La pertenencia a la Red no convierte al juez de enlace en sustituto de la Autoridad Central, supervisor de recursos ni funcionario obligado a obtener un resultado concreto. Deben respetarse las funciones del juez del asunto, del juez de enlace y de la Autoridad Central. La cooperación eficaz debe favorecer una decisión conforme a Derecho y su ejecución.

8. Seguimiento institucional y actuación práctica

La interlocución diplomática, la formación judicial y el examen de las demoras pueden favorecer la aplicación del Convenio. Su valor debe evaluarse mediante pruebas de gestión procesal oportuna, decisiones motivadas, protección disponible y ejecución efectiva. Esa evaluación institucional es distinta de prometer el éxito a un solicitante o de considerar que una crítica a la lentitud demuestra la ilegalidad de toda denegación de restitución.

La familia que solicita la restitución debe conservar pruebas de la residencia habitual, de los derechos de custodia y de su ejercicio, de la cronología del traslado o la retención y de los documentos pertinentes de viaje o consentimiento. Deben identificarse con precisión las necesidades inmediatas de protección. La función de cooperación de la Autoridad Central brasileña debe distinguirse de la representación jurídica y de la competencia decisoria del tribunal. El artículo 29 también preserva el acceso directo a las autoridades judiciales o administrativas; una comunicación a una institución europea no inicia ni sustituye por sí misma el procedimiento brasileño de restitución.