Las relaciones entre Estados Unidos y Brasil en materia de sustracción internacional de menores

1. La relación convencional y la naturaleza de la solicitud de restitución

El Convenio entró en vigor entre Brasil y Estados Unidos el 1 de diciembre de 2003. La HCCH registra la aceptación por Estados Unidos de la adhesión de Brasil el 29 de septiembre de 2003. La aplicación bilateral del tratado comenzó, por tanto, dos décadas antes de los intercambios diplomáticos de 2023; esos intercambios se referían a la aplicación de una relación jurídica existente, no a la creación de una nueva. [1]

Su mecanismo de restitución se refiere al traslado o la retención ilícitos en el sentido del artículo 3, valorados a la luz del derecho de custodia conforme a la ley de la residencia habitual del niño inmediatamente antes del hecho pertinente y de su ejercicio efectivo, o del ejercicio que se habría producido de no mediar ese hecho. La nacionalidad, por sí sola, no determina la obligación de restitución. El instrumento se aplica a los niños comprendidos en el artículo 4 y deja de aplicarse cuando el niño cumple dieciséis años. [2]

La decisión sobre la restitución no resuelve el fondo de la custodia, como dispone expresamente el artículo 19. La cooperación tampoco exime de las causales de denegación previstas en el Convenio. Estas distinciones importan al valorar las exigencias diplomáticas de celeridad: reducir las demoras evitables y examinar adecuadamente una excepción jurídicamente relevante son, ambos, elementos de la aplicación del tratado, y no medidas contrapuestas de lealtad nacional o de compromiso institucional. [2]

2. Lo que acreditan los informes anuales y de acciones de Estados Unidos

El Informe Anual sobre Sustracción Internacional de Menores y el posterior Informe de Acciones son instrumentos distintos previstos en la Sean and David Goldman International Child Abduction Prevention and Return Act of 2014. El primero presenta los casos del año de referencia y las determinaciones por país del Secretario de Estado; el segundo describe las acciones adoptadas respecto de los países identificados como demostrativos de un patrón de incumplimiento. Una exposición de esas acciones no debe tratar el Informe de Acciones como la ley que lo fundamenta ni confundir ambas publicaciones. [3] [4] [5] [11]

Conforme al 22 U.S.C. § 9111, el ejercicio anual abarca los casos comunicados relativos a niños cuya residencia habitual es Estados Unidos, con categorías distintas para casos, niños, nuevas solicitudes, asuntos pendientes, resoluciones y restituciones. El concepto legal de patrón de incumplimiento se refiere a un fallo persistente e incluye criterios relativos a los casos no resueltos y al desempeño de las Autoridades Centrales, de los órganos jurisdiccionales y de las autoridades de ejecución. Es una determinación adoptada dentro del marco legal estadounidense de informes, no una sentencia de un tribunal internacional ni una instrucción vinculante para un juez brasileño. [3] [4] [10]

El Informe de Acciones de 2023 recoge la evaluación del desempeño de Brasil durante el año natural 2022. Afirma que el 33 por ciento de las solicitudes de restitución basadas en el Convenio seguían sin resolverse después de más de doce meses y que Brasil había sido citado en los Informes Anuales de 2006 a 2022. Se trata de constataciones históricas relativas a la población abarcada por los informes estadounidenses. No miden todas las sustracciones internacionales relacionadas con Brasil ni acreditan que toda solicitud pendiente debiera haber dado lugar necesariamente a la restitución. [5]

El indicador de doce meses de los informes también debe mantenerse separado de las normas procesales del propio Convenio. El artículo 11 se refiere a la celeridad y al derecho a pedir las razones de la demora cuando no se ha adoptado una decisión en seis semanas desde el inicio del procedimiento; el artículo 12 se refiere a un plazo distinto de un año en el análisis de la restitución. Una clasificación de los informes estadounidenses no puede sustituir ninguna de esas disposiciones convencionales ni determinar su aplicación a un caso concreto. [2] [4] [5]

3. Los intercambios bilaterales documentados en 2022 y 2023

En el vigésimo Diálogo Consular y Migratorio anual entre Estados Unidos y Brasil, en agosto de 2022, altos funcionarios analizaron la aplicación del Convenio por Brasil. Según el Informe de Acciones, la delegación estadounidense planteó el cumplimiento y la importancia de procedimientos ágiles ante representantes de los ministerios brasileños de Relaciones Exteriores y de Justicia. El registro acredita el tema y el nivel del diálogo; no demuestra, por sí mismo, que las conversaciones resolvieran los procesos judiciales subyacentes. [5]

En noviembre de 2022, el Jefe de la Sección Consular de la Embajada de Estados Unidos en Brasilia se reunió con el Director de la Autoridad Central brasileña, que poco antes había lanzado una campaña de sensibilización pública sobre los beneficios del Convenio. Esta iniciativa pertenece a la dimensión de cooperación e información de la relación. Su existencia debe distinguirse de cualquier efecto empíricamente demostrado sobre los plazos de tramitación o los resultados. [5]

Representantes estadounidenses participaron también en una conferencia celebrada en marzo de 2023 con miembros brasileños de la Red Internacional de Jueces de La Haya, representantes de Relaciones Exteriores y de Justicia y participantes del poder judicial y del sector privado. Las presentaciones abordaron las funciones de la Autoridad Central y las prácticas de aplicación, con aportaciones de otros países y organizaciones participantes. El Informe de Acciones recoge además una reunión con el recién nombrado Director de la Autoridad Central brasileña sobre el apoyo a las funciones de ese órgano. [5]

Los contactos con el poder judicial deben identificarse con precisión. En marzo de 2023, la Subsecretaria Adjunta para Servicios a los Ciudadanos en el Extranjero y la Asesora Especial para Asuntos de la Infancia trataron la celeridad con la Presidenta del Superior Tribunal de Justiça. En abril, el Jefe de la Sección Consular de la Embajada abordó la cuestión con el Jefe de Gabinete de la futura Presidenta del Supremo Tribunal Federal. Fueron contactos distintos con instituciones diferentes, no una única reunión ni un compromiso de ninguno de los tribunales de resolver los litigios pendientes de una manera predeterminada. [5]

El Departamento presentó su Informe Anual de 2023 al Congreso en abril; el Informe de Acciones recoge una nota de prensa del portavoz que anunciaba ese informe en mayo. También en mayo, el Ministro Consejero para Asuntos Consulares de la Misión de Estados Unidos entregó una gestión diplomática (démarche) a un alto funcionario del Ministerio de Relaciones Exteriores brasileño, expresando preocupación por el incumplimiento persistente y las demoras judiciales. Otros intercambios abordaron la dotación de personal y la tramitación en la Autoridad Central, incluido el contacto con el Ministerio de Justicia y Seguridad Pública. Una démarche es una gestión diplomática; no es una orden brasileña de restitución ni prueba de que se haya impuesto una sanción. [5]

4. La respuesta procesal brasileña: la Resolución CNJ n.º 449/2022

El instrumento brasileño pertinente es la Resolución n.º 449 del Conselho Nacional de Justiça, de 30 de marzo de 2022, que establece directrices procesales adicionales para los procesos civiles de restitución de menores basados en el Convenio de La Haya. No se trata de una “Instrução Normativa 446/2022”. Publicada el 1 de abril de 2022, con entrada en vigor prevista a los treinta días de su publicación, precedió a la actividad diplomática de 2023 y no puede describirse como una medida adoptada por primera vez en respuesta al informe de ese año. [6]

La Resolución regula cuestiones como la gestión judicial inicial, el emplazamiento, el intento de mediación cuando sea viable, el examen anticipado de la prueba, la organización de la eventual audiencia probatoria, las medidas provisionales y la ejecución de la orden de restitución. Su disposición inicial preserva el derecho sustantivo y procesal aplicable. El instrumento proporciona directrices procesales; no crea un derecho automático a una sentencia favorable, no suprime la defensa del demandado ni convierte el proceso de restitución en una decisión sobre la custodia definitiva. [2] [6]

La cooperación judicial y la ejecución reciben un tratamiento separado. El artículo 26 prevé la cooperación a través de jueces de enlace, mientras que el artículo 20 regula la ejecución con el auxilio de la Advocacia-Geral da União y de la Autoridad Central, atendiendo a la seguridad y al bienestar del niño. Cuando sean necesarias medidas de protección o de ejecución, deben examinarse en el proceso su fundamento legal, su necesidad fáctica y la autoridad competente para decidir. Ni una reunión bilateral ni un llamamiento genérico a la celeridad constituyen una autorización judicial individual. [6]

La Resolución n.º 449/2022 es, por tanto, una respuesta interna identificable a dificultades procesales, y su objeto es pertinente para las preocupaciones recogidas en los informes estadounidenses. Esa relación no prueba una secuencia causal entre una iniciativa diplomática concreta, la adopción de la Resolución y un cambio posterior en los resultados. Evaluar la aplicación exige prueba sobre la forma en que se tramitaron los procesos y se ejecutaron las órdenes, no una inferencia basada en la mera existencia del texto normativo. [5] [6] [7]

5. Resultados, años de referencia y límites de las afirmaciones porcentuales

La afirmación del texto original sobre un aumento de casi el dieciocho por ciento en las restituciones de menores durante 2023 no puede sostenerse sin identificar la base de datos, el denominador y el período de comparación. El informe oficial publicado en 2024 abarca el año natural 2023 y ofrece un conjunto de cifras distinto y cuidadosamente definido: veintiún casos de restitución comunicados, relativos a veintiocho niños, de los cuales trece ya estaban abiertos al inicio del año y ocho se comunicaron durante él. Estos totales describen un conjunto de casos, no el número de nuevas sustracciones en todo Brasil. [7]

Dentro de ese conjunto de casos de 2023, el informe recoge cuatro casos resueltos, relativos a cinco niños, y diecisiete casos, relativos a veintitrés niños, todavía abiertos al final del año. Por separado, indica que dos niños regresaron de Brasil a Estados Unidos durante el año. La proporción del diecinueve por ciento de casos registrados como resueltos no es, por consiguiente, una tasa de regreso físico: un caso puede clasificarse como resuelto por motivos distintos del regreso del niño. Casos y niños tampoco pueden sustituirse entre sí en un cálculo porcentual. [3] [7]

Los informes posteriores impiden también que una afirmación histórica de mejora se convierta en una afirmación de cumplimiento actual verificado. El Informe Anual de 2026, relativo al año natural 2025, siguió identificando a Brasil como demostrativo de un patrón de incumplimiento y abordó preocupaciones sobre la tramitación administrativa, las demoras judiciales y la ejecución. Se trata de la evaluación del Departamento de Estado dentro de su propio ámbito de información. No acredita que todas las autoridades brasileñas actuaran indebidamente ni que toda solicitud pendiente careciera de una excepción válida conforme al Convenio. [8]

Una comparación defendible debe mantener constantes la unidad y el alcance: el año de publicación debe separarse del período medido; los casos nuevos, de los arrastrados de años anteriores; las restituciones, de otras formas de resolución; y el conjunto de casos comunicado por Estados Unidos, de los estudios estadísticos más amplios de la HCCH. Las variaciones en totales anuales pequeños, en la composición de los casos o en la práctica de comunicación no pueden, por sí solas, demostrar que la formación, la presión diplomática o una medida del CNJ causaran una mejora o un deterioro. Los registros disponibles justifican la continuidad del seguimiento y de la cooperación, con conclusiones limitadas a lo que cada fuente mide efectivamente. [3] [7] [8]

6. Responsabilidades institucionales y significado práctico de la cooperación

El artículo 7 del Convenio atribuye a las Autoridades Centrales funciones de cooperación que incluyen localizar a los niños, prevenir nuevos daños, promover la restitución voluntaria o una solución amistosa, intercambiar información y facilitar la incoación de procedimientos. En Brasil, la Autoridad Central Federal funciona dentro de la estructura de cooperación jurídica internacional del Ministerio de Justicia y Seguridad Pública. La Portaria MJSP n.º 688/2024 regula la tramitación administrativa de las solicitudes activas y pasivas, incluida la remisión condicionada a la vía judicial. La tramitación administrativa y la resolución judicial deben mantenerse diferenciadas. [2] [9]

Los funcionarios diplomáticos y consulares pueden señalar dificultades sistémicas, transmitir preocupaciones y apoyar los cauces disponibles dentro de su mandato. Esas actividades no confieren facultad para revocar la decisión de un tribunal brasileño, resolver sobre la custodia ni garantizar la salida de un niño de Brasil. A la inversa, el acceso al mecanismo judicial del Convenio no depende de un nuevo diálogo bilateral: el artículo 29 preserva la posibilidad de acudir directamente a las autoridades judiciales o administrativas competentes, con sujeción al marco procesal aplicable. [2] [5] [9]

En un asunto individual, el valor de la relación bilateral reside en la capacidad de hacer funcionar los cauces legítimos: la transmisión y el examen de la solicitud, la información fiable, la coordinación adecuada, la resolución motivada y la ejecución segura cuando se ordena la restitución. En el plano sistémico, los intercambios documentados identifican ámbitos que requieren atención y ofrecen un registro a partir del cual pueden valorarse los desarrollos posteriores. Ninguna de esas funciones justifica una promesa de éxito, una fecha fija de conclusión ni la conclusión de que la cooperación ya ha eliminado las dificultades oficialmente comunicadas. [2] [5] [6] [8] [9]

Preguntas frecuentes

Fuentes oficiales y fundamentos jurídicos

1. HCCH — Aceptaciones de la adhesión de Brasil al Convenio de 1980 sobre Sustracción de Menores. Aceptación por Estados Unidos el 29 de septiembre de 2003 y entrada en vigor bilateral el 1 de diciembre de 2003.
2. HCCH — Convenio de 25 de octubre de 1980 sobre los Aspectos Civiles de la Sustracción Internacional de Menores, texto completo. Artículos 3 a 5, 7, 11 a 13, 19 y 29; ilicitud, ámbito, cooperación, celeridad, restitución y custodia.
3. Office of the Law Revision Counsel — 22 U.S.C. § 9111, Informe Anual. Informe anual relativo al año natural anterior, distinción entre casos, niños, resoluciones y restituciones, y determinaciones por país.
4. GovInfo — Sean and David Goldman International Child Abduction Prevention and Return Act of 2014, compilación. Secciones 3(19), 101 y 202, correspondientes al 22 U.S.C. §§ 9101(19), 9111 y 9122; marco del incumplimiento e informe sobre acciones concretas.
5. Departamento de Estado de EE. UU. — Informe de Acciones de 2023 sobre Sustracción Internacional de Menores. Introducción y sección sobre Brasil, páginas impresas 5 a 7: evaluación del año natural 2022 y acciones bilaterales en 2022 y 2023.
6. Conselho Nacional de Justiça — Resolución n.º 449, de 30 de marzo de 2022. Artículos 1, 10, 14, 18, 20, 26 y 30: procedimiento adicional, medidas provisionales, ejecución y cooperación judicial.
7. Departamento de Estado de EE. UU. — Informe Anual de 2024 sobre Sustracción Internacional de Menores. Metodología y sección completa sobre Brasil, páginas impresas 27 y 28: casos del año natural 2023, casos resueltos y niños restituidos.
8. Departamento de Estado de EE. UU. — Informe Anual de 2026 sobre Sustracción Internacional de Menores. Metodología y sección sobre Brasil: evaluación del año natural 2025 y mantenimiento de la designación de incumplimiento.
9. Ministerio de Justicia y Seguridad Pública — Portaria MJSP n.º 688, de 24 de mayo de 2024. Tramitación administrativa por la Autoridad Central Federal brasileña; artículo 8, solicitudes pasivas y remisión judicial condicionada; artículo 13 y acceso a los tribunales.
10. Office of the Law Revision Counsel — 22 U.S.C. § 9101(19). Definición oficial vigente de patrón de incumplimiento, leída junto con el aviso de actualización hasta la Public Law 119-120, de 7 de octubre de 2026.
11. Office of the Law Revision Counsel — 22 U.S.C. § 9122. Marco legal oficial vigente de las acciones y del informe separado al Congreso; apartados (a) a (c)(4) verificados de forma independiente.