As relações entre os Estados Unidos e o Brasil em matéria de subtração internacional de crianças

1. A relação convencional e a natureza do pedido de retorno

A Convenção entrou em vigor entre o Brasil e os Estados Unidos em 1º de dezembro de 2003. A HCCH registra a aceitação, pelos Estados Unidos, da adesão do Brasil em 29 de setembro de 2003. A aplicação bilateral do tratado começou, portanto, duas décadas antes dos intercâmbios diplomáticos de 2023; esses intercâmbios diziam respeito à implementação de uma relação jurídica existente, e não à criação de uma nova. [1]

Seu mecanismo de retorno refere-se à transferência ou retenção ilícita nos termos do artigo 3, avaliada à luz do direito de guarda segundo a lei da residência habitual da criança imediatamente antes do fato pertinente e de seu exercício efetivo, ou do exercício que teria ocorrido se não fosse esse fato. A nacionalidade, por si só, não determina a obrigação de retorno. O instrumento aplica-se às crianças abrangidas pelo artigo 4 e deixa de se aplicar quando a criança completa dezesseis anos. [2]

A decisão sobre o retorno não resolve o mérito da guarda, como dispõe expressamente o artigo 19. A cooperação tampouco dispensa os fundamentos de recusa previstos na Convenção. Essas distinções importam na avaliação das demandas diplomáticas por celeridade: reduzir demoras evitáveis e examinar adequadamente uma defesa juridicamente relevante são ambos elementos da implementação do tratado, e não medidas concorrentes de lealdade nacional ou de compromisso institucional. [2]

2. O que os relatórios anuais e de ações dos Estados Unidos demonstram

O Relatório Anual sobre Subtração Internacional de Crianças e o Relatório de Ações subsequente são instrumentos distintos previstos no Sean and David Goldman International Child Abduction Prevention and Return Act of 2014. O primeiro apresenta os casos do ano de referência e as avaliações por país do Secretário de Estado; o segundo descreve as ações adotadas em relação aos países identificados como demonstrando um padrão de descumprimento. Um relato dessas ações não deve tratar o Relatório de Ações como a lei que o fundamenta nem confundir as duas publicações. [3] [4] [5] [11]

Nos termos do 22 U.S.C. § 9111, o exercício anual abrange os casos comunicados relativos a crianças cuja residência habitual são os Estados Unidos, com categorias distintas para casos, crianças, novos pedidos, processos pendentes, casos resolvidos e retornos. O conceito legal de padrão de descumprimento refere-se à falha persistente e inclui critérios relativos aos casos não resolvidos e ao desempenho das Autoridades Centrais, dos órgãos julgadores e das autoridades de execução. Trata-se de avaliação feita no quadro legal norte-americano de relatórios, e não de julgamento de um tribunal internacional nem de orientação vinculante para um juiz brasileiro. [3] [4] [10]

O Relatório de Ações de 2023 registra a avaliação do desempenho do Brasil durante o ano civil de 2022. Ele afirma que 33 por cento dos pedidos de retorno fundados na Convenção permaneceram sem solução por mais de doze meses e que o Brasil havia sido citado nos Relatórios Anuais de 2006 a 2022. Trata-se de constatações históricas relativas à população abrangida pelos relatórios norte-americanos. Elas não medem todas as subtrações internacionais que envolvem o Brasil nem demonstram que todo pedido pendente deveria necessariamente ter resultado em retorno. [5]

O indicador de doze meses usado nos relatórios também deve permanecer separado das regras processuais da própria Convenção. O artigo 11 trata da celeridade e do direito de solicitar as razões da demora quando não houver decisão em seis semanas a contar do início do procedimento; o artigo 12 trata de um prazo de um ano diferente na análise do retorno. Uma classificação dos relatórios norte-americanos não pode substituir nenhuma dessas disposições convencionais nem determinar sua aplicação a um caso concreto. [2] [4] [5]

3. Os intercâmbios bilaterais documentados em 2022 e 2023

No vigésimo Diálogo Consular e Migratório anual entre os Estados Unidos e o Brasil, em agosto de 2022, altos funcionários discutiram a implementação da Convenção pelo Brasil. Segundo o Relatório de Ações, a delegação norte-americana tratou do cumprimento e da importância de procedimentos céleres com representantes dos ministérios brasileiros das Relações Exteriores e da Justiça. O registro demonstra o tema e o nível da interlocução; não demonstra, por si só, que as discussões tenham resolvido os processos judiciais subjacentes. [5]

Em novembro de 2022, o Chefe do Setor Consular da Embaixada dos Estados Unidos em Brasília reuniu-se com o Diretor da Autoridade Central brasileira, que havia lançado pouco antes uma campanha de conscientização pública sobre os benefícios da Convenção. Essa iniciativa pertence à dimensão de cooperação e informação da relação. Sua existência deve ser distinguida de qualquer efeito empiricamente demonstrado sobre os prazos de tramitação ou os resultados. [5]

Representantes norte-americanos também participaram de uma conferência em março de 2023 com membros brasileiros da Rede Internacional de Juízes da Haia, representantes das Relações Exteriores e da Justiça e participantes do Judiciário e do setor privado. As apresentações trataram das atribuições da Autoridade Central e das práticas de implementação, com contribuições de outros países e organizações participantes. O Relatório de Ações registra ainda uma reunião com o recém-nomeado Diretor da Autoridade Central brasileira sobre o apoio às funções daquele órgão. [5]

Os contatos com o Judiciário devem ser identificados com precisão. Em março de 2023, a Secretária Adjunta Assistente para Serviços aos Cidadãos no Exterior e a Assessora Especial para Assuntos da Infância discutiram a celeridade com a Presidente do Superior Tribunal de Justiça. Em abril, o Chefe do Setor Consular da Embaixada tratou do tema com o Chefe de Gabinete da futura Presidente do Supremo Tribunal Federal. Foram contatos distintos com instituições diferentes, e não uma única reunião nem um compromisso de qualquer dos tribunais de decidir os litígios pendentes de forma predeterminada. [5]

O Departamento apresentou seu Relatório Anual de 2023 ao Congresso em abril; o Relatório de Ações registra uma nota à imprensa do porta-voz anunciando esse relatório em maio. Ainda em maio, o Ministro-Conselheiro para Assuntos Consulares da Missão dos Estados Unidos entregou uma gestão diplomática (démarche) a um alto funcionário do Ministério das Relações Exteriores, manifestando preocupação com o descumprimento persistente e com a demora judicial. Outros intercâmbios trataram do quadro de pessoal e da tramitação na Autoridade Central, incluindo contato com o Ministério da Justiça e Segurança Pública. Uma démarche é uma gestão diplomática; não é uma ordem brasileira de retorno nem prova da imposição de sanção. [5]

4. A resposta processual brasileira: a Resolução CNJ nº 449/2022

O instrumento brasileiro pertinente é a Resolução nº 449 do Conselho Nacional de Justiça, de 30 de março de 2022, que estabelece diretrizes procedimentais adicionais para as ações civis de retorno de crianças fundadas na Convenção da Haia. Não se trata de uma “Instrução Normativa 446/2022”. Publicada em 1º de abril de 2022, com entrada em vigor prevista para trinta dias após a publicação, ela antecedeu a atividade diplomática de 2023 e não pode ser descrita como medida adotada pela primeira vez em resposta ao relatório daquele ano. [6]

A Resolução trata de matérias como a gestão judicial inicial, a citação, a tentativa de mediação quando viável, o exame antecipado da prova, a organização de eventual audiência de instrução, as medidas provisórias e o cumprimento da ordem de retorno. Sua disposição inicial preserva o direito material e processual aplicável. O instrumento fornece diretrizes procedimentais; não cria direito automático a uma decisão favorável, não suprime a defesa do réu nem converte o processo de retorno em decisão sobre a guarda definitiva. [2] [6]

A cooperação judicial e o cumprimento recebem tratamento separado. O artigo 26 prevê a cooperação por meio de juízes de enlace, ao passo que o artigo 20 trata do cumprimento com o auxílio da Advocacia-Geral da União e da Autoridade Central, com atenção à segurança e ao bem-estar da criança. Quando forem necessárias medidas protetivas ou executivas, seu fundamento legal, sua necessidade fática e a autoridade competente para decidir devem ser examinados no processo. Nem uma reunião bilateral nem um apelo genérico à celeridade constituem autorização judicial individual. [6]

A Resolução nº 449/2022 é, portanto, uma resposta interna identificável a dificuldades processuais, e seu objeto é pertinente às preocupações registradas nos relatórios norte-americanos. Essa relação não prova uma sequência causal entre determinada iniciativa diplomática, a edição da Resolução e uma mudança posterior nos resultados. A avaliação da implementação exige prova sobre a condução dos processos e o cumprimento das ordens, e não uma inferência extraída da simples existência do texto normativo. [5] [6] [7]

5. Resultados, anos de referência e os limites das afirmações percentuais

A afirmação do texto original de um aumento de quase dezoito por cento nos retornos de crianças em 2023 não se sustenta sem a identificação da base de dados, do denominador e do período de comparação. O relatório oficial publicado em 2024 abrange o ano civil de 2023 e traz um conjunto de números diferente e cuidadosamente definido: vinte e um casos de retorno comunicados, envolvendo vinte e oito crianças, dos quais treze já estavam abertos no início do ano e oito foram comunicados no ano. Esses totais descrevem um conjunto de casos, e não o número de novas subtrações em todo o Brasil. [7]

Nesse conjunto de casos de 2023, o relatório registra quatro casos resolvidos, envolvendo cinco crianças, e dezessete casos, envolvendo vinte e três crianças, ainda abertos no fim do ano. Separadamente, informa que duas crianças retornaram do Brasil aos Estados Unidos durante o ano. A proporção de dezenove por cento de casos registrados como resolvidos não é, portanto, uma taxa de retorno físico: um caso pode ser classificado como resolvido por razões diferentes do retorno da criança. Casos e crianças também não podem ser substituídos uns pelos outros em um cálculo percentual. [3] [7]

Os relatórios posteriores também impedem que uma afirmação histórica de melhora se converta em afirmação de cumprimento atual verificado. O Relatório Anual de 2026, relativo ao ano civil de 2025, continuou a identificar o Brasil como demonstrando um padrão de descumprimento e tratou de preocupações relativas à tramitação administrativa, à demora judicial e ao cumprimento das decisões. Trata-se da avaliação do Departamento de Estado no âmbito de sua própria atribuição de relatório. Ela não demonstra que toda autoridade brasileira tenha agido de modo indevido nem que todo pedido pendente carecesse de defesa válida nos termos da Convenção. [8]

Uma comparação defensável deve manter constantes a unidade e o alcance: o ano de publicação deve ser separado do período medido; os casos novos, dos casos transferidos de anos anteriores; os retornos, das demais formas de solução; e o conjunto de casos comunicados pelos Estados Unidos, dos estudos estatísticos mais amplos da HCCH. Variações em totais anuais pequenos, na composição dos casos ou na prática de comunicação não podem, por si sós, demonstrar que capacitações, pressão diplomática ou uma medida do CNJ tenham causado melhora ou piora. Os registros disponíveis justificam a continuidade do acompanhamento e da cooperação, com conclusões restritas ao que cada fonte efetivamente mede. [3] [7] [8]

6. Responsabilidades institucionais e significado prático da cooperação

O artigo 7 da Convenção atribui às Autoridades Centrais funções de cooperação que incluem localizar crianças, evitar novos danos, promover o retorno voluntário ou a solução amigável, trocar informações e facilitar a instauração de procedimentos. No Brasil, a Autoridade Central Federal funciona na estrutura de cooperação jurídica internacional do Ministério da Justiça e Segurança Pública. A Portaria MJSP nº 688/2024 disciplina o processamento administrativo dos pedidos ativos e passivos, incluindo o encaminhamento condicionado para a via judicial. O processamento administrativo e o julgamento judicial devem permanecer distinguíveis. [2] [9]

Os agentes diplomáticos e consulares podem apontar dificuldades sistêmicas, comunicar preocupações e apoiar os canais disponíveis no âmbito de seu mandato. Essas atividades não conferem poder para reformar decisão de tribunal brasileiro, julgar a guarda ou garantir a retirada de uma criança do Brasil. Inversamente, o acesso ao mecanismo judicial da Convenção não depende de um novo diálogo bilateral: o artigo 29 preserva a possibilidade de recorrer diretamente às autoridades judiciais ou administrativas competentes, observado o quadro processual aplicável. [2] [5] [9]

Em um caso individual, o valor da relação bilateral reside na capacidade de fazer funcionar os canais legítimos: transmissão e exame do pedido, informações confiáveis, coordenação adequada, julgamento fundamentado e cumprimento seguro quando o retorno for determinado. No plano sistêmico, os intercâmbios documentados identificam áreas que exigem atenção e oferecem um registro com base no qual os desenvolvimentos posteriores podem ser avaliados. Nenhuma dessas funções autoriza promessa de êxito, data fixa de conclusão ou a conclusão de que a cooperação já eliminou as dificuldades oficialmente relatadas. [2] [5] [6] [8] [9]

Perguntas frequentes

Fontes oficiais e fundamentos jurídicos

1. HCCH — Aceitações da adesão do Brasil à Convenção de 1980 sobre a Subtração de Crianças. Aceitação pelos Estados Unidos em 29 de setembro de 2003 e entrada em vigor bilateral em 1º de dezembro de 2003.
2. HCCH — Convenção de 25 de outubro de 1980 sobre os Aspectos Civis do Sequestro Internacional de Crianças, texto integral. Artigos 3 a 5, 7, 11 a 13, 19 e 29; ilicitude, âmbito, cooperação, celeridade, retorno e guarda.
3. Office of the Law Revision Counsel — 22 U.S.C. § 9111, Relatório Anual. Relatório anual relativo ao ano civil anterior, distinção entre casos, crianças, soluções e retornos, e avaliações por país.
4. GovInfo — Sean and David Goldman International Child Abduction Prevention and Return Act of 2014, compilação. Seções 3(19), 101 e 202, correspondentes ao 22 U.S.C. §§ 9101(19), 9111 e 9122; quadro do descumprimento e relatório sobre ações específicas.
5. Departamento de Estado dos EUA — Relatório de Ações de 2023 sobre Subtração Internacional de Crianças. Introdução e seção sobre o Brasil, páginas impressas 5 a 7: avaliação do ano civil de 2022 e ações bilaterais em 2022 e 2023.
6. Conselho Nacional de Justiça — Resolução nº 449, de 30 de março de 2022. Artigos 1º, 10, 14, 18, 20, 26 e 30: procedimento adicional, medidas provisórias, cumprimento e cooperação judicial.
7. Departamento de Estado dos EUA — Relatório Anual de 2024 sobre Subtração Internacional de Crianças. Metodologia e seção integral sobre o Brasil, páginas impressas 27 e 28: casos do ano civil de 2023, casos resolvidos e crianças retornadas.
8. Departamento de Estado dos EUA — Relatório Anual de 2026 sobre Subtração Internacional de Crianças. Metodologia e seção sobre o Brasil: avaliação do ano civil de 2025 e manutenção da designação de descumprimento.
9. Ministério da Justiça e Segurança Pública — Portaria MJSP nº 688, de 24 de maio de 2024. Processamento administrativo pela Autoridade Central Federal brasileira; artigo 8º, pedidos passivos e encaminhamento judicial condicionado; artigo 13 e acesso ao Judiciário.
10. Office of the Law Revision Counsel — 22 U.S.C. § 9101(19). Definição oficial vigente de padrão de descumprimento, lida em conjunto com o aviso de atualização até a Public Law 119-120, de 7 de outubro de 2026.
11. Office of the Law Revision Counsel — 22 U.S.C. § 9122. Quadro legal oficial vigente das ações e do relatório separado ao Congresso; alíneas (a) a (c)(4) conferidas de forma independente.