Les relations entre les États-Unis et le Brésil en matière d’enlèvement international d’enfants

1. La relation conventionnelle et la nature de la demande de retour

La Convention est entrée en vigueur entre le Brésil et les États-Unis le 1er décembre 2003. La HCCH enregistre l’acceptation de l’adhésion du Brésil par les États-Unis le 29 septembre 2003. L’application bilatérale du traité a donc commencé deux décennies avant les échanges diplomatiques de 2023 ; ces échanges portaient sur la mise en œuvre d’une relation juridique existante, et non sur la création d’une relation nouvelle. [1]

Son mécanisme de retour vise le déplacement ou le non-retour illicite au sens de l’article 3, apprécié au regard du droit de garde selon la loi de la résidence habituelle de l’enfant immédiatement avant les faits pertinents et de son exercice effectif, ou de l’exercice qui aurait eu lieu sans ces faits. La nationalité ne détermine pas, à elle seule, l’obligation de retour. L’instrument s’applique aux enfants visés à l’article 4 et cesse de s’appliquer lorsque l’enfant atteint l’âge de seize ans. [2]

Une décision sur le retour ne tranche pas le fond du droit de garde, comme le prévoit expressément l’article 19. La coopération ne dispense pas davantage des motifs de refus prévus par la Convention. Ces distinctions importent lorsqu’il s’agit d’apprécier les demandes diplomatiques de célérité : réduire les retards évitables et examiner correctement une exception juridiquement pertinente constituent l’un et l’autre des éléments de la mise en œuvre du traité, et non des indicateurs concurrents de loyauté nationale ou d’engagement institutionnel. [2]

2. Ce qu’établissent les rapports annuels et les rapports d’actions des États-Unis

Le Rapport annuel sur l’enlèvement international d’enfants et le Rapport d’actions qui le suit sont des instruments distincts prévus par le Sean and David Goldman International Child Abduction Prevention and Return Act of 2014. Le premier présente les affaires de l’année de référence et les appréciations par pays du Secrétaire d’État ; le second décrit les actions entreprises à l’égard des pays identifiés comme présentant un comportement persistant de non-conformité. Un exposé de ces actions ne doit ni traiter le Rapport d’actions comme la loi qui le fonde ni confondre les deux publications. [3] [4] [5] [11]

En vertu du 22 U.S.C. § 9111, l’exercice annuel porte sur les affaires signalées concernant des enfants dont la résidence habituelle se trouve aux États-Unis, avec des catégories distinctes pour les affaires, les enfants, les nouvelles demandes, les affaires pendantes, les affaires résolues et les retours. La notion légale de comportement persistant de non-conformité vise une défaillance durable et comporte des critères relatifs aux affaires non résolues et au fonctionnement des Autorités centrales, des juridictions et des autorités chargées de l’exécution. Il s’agit d’une appréciation portée dans le cadre légal américain des rapports, et non d’un jugement d’une juridiction internationale ni d’une instruction contraignante adressée à un juge brésilien. [3] [4] [10]

Le Rapport d’actions 2023 consigne l’évaluation de la performance du Brésil au cours de l’année civile 2022. Il indique que 33 pour cent des demandes de retour fondées sur la Convention demeuraient non résolues depuis plus de douze mois et que le Brésil avait été cité dans les Rapports annuels de 2006 à 2022. Ce sont des constatations historiques relatives à la population couverte par les rapports américains. Elles ne mesurent pas l’ensemble des enlèvements internationaux impliquant le Brésil et n’établissent pas que toute demande pendante aurait nécessairement dû aboutir à un retour. [5]

L’indicateur de douze mois utilisé dans les rapports doit également rester distinct des règles procédurales de la Convention elle-même. L’article 11 traite de la célérité et du droit de demander les raisons du retard lorsqu’aucune décision n’est intervenue dans les six semaines suivant la saisine ; l’article 12 vise un délai d’un an différent dans l’analyse du retour. Une classification issue des rapports américains ne peut se substituer à aucune de ces dispositions conventionnelles ni en déterminer l’application à une affaire particulière. [2] [4] [5]

3. Les échanges bilatéraux documentés en 2022 et 2023

Lors du vingtième Dialogue consulaire et migratoire annuel entre les États-Unis et le Brésil, en août 2022, de hauts responsables ont examiné la mise en œuvre de la Convention par le Brésil. Selon le Rapport d’actions, la délégation américaine a abordé la conformité et l’importance de procédures rapides avec des représentants des ministères brésiliens des Affaires étrangères et de la Justice. Ce compte rendu établit l’objet et le niveau des échanges ; il ne démontre pas, à lui seul, que les discussions aient réglé les procédures judiciaires sous-jacentes. [5]

En novembre 2022, le Chef de la section consulaire de l’ambassade des États-Unis à Brasília a rencontré le Directeur de l’Autorité centrale brésilienne, qui venait de lancer une campagne de sensibilisation du public aux avantages de la Convention. Cette initiative relève de la dimension de coopération et d’information de la relation. Son existence doit être distinguée de tout effet empiriquement démontré sur les délais de traitement ou sur les résultats. [5]

Des représentants américains ont également participé, en mars 2023, à une conférence réunissant des membres brésiliens du Réseau international de juges de La Haye, des représentants des Affaires étrangères et de la Justice ainsi que des participants issus de la magistrature et du secteur privé. Les interventions ont porté sur les responsabilités de l’Autorité centrale et sur les pratiques de mise en œuvre, avec des contributions d’autres pays et organisations participants. Le Rapport d’actions mentionne en outre une réunion avec le Directeur nouvellement nommé de l’Autorité centrale brésilienne au sujet du soutien aux fonctions de cet organe. [5]

Les contacts avec les juridictions doivent être identifiés avec exactitude. En mars 2023, la Secrétaire adjointe déléguée chargée des services aux citoyens à l’étranger et la Conseillère spéciale pour les questions relatives à l’enfance ont évoqué la célérité avec la Présidente du Superior Tribunal de Justiça. En avril, le Chef de la section consulaire de l’ambassade a abordé la question avec le Chef de cabinet de la future Présidente du Supremo Tribunal Federal. Il s’agissait de contacts distincts avec des institutions différentes, et non d’une réunion unique ni d’un engagement de l’une ou l’autre juridiction de trancher les litiges pendants d’une manière prédéterminée. [5]

Le Département a transmis son Rapport annuel 2023 au Congrès en avril ; le Rapport d’actions mentionne une note de presse du porte-parole annonçant ce rapport en mai. Au cours du même mois, le Ministre-conseiller pour les affaires consulaires de la mission des États-Unis a remis une démarche diplomatique à un haut responsable du ministère brésilien des Affaires étrangères, faisant part de préoccupations relatives à la persistance de la non-conformité et aux retards judiciaires. D’autres échanges ont porté sur les effectifs et le traitement des dossiers au sein de l’Autorité centrale, y compris par un contact avec le ministère de la Justice et de la Sécurité publique. Une démarche est une représentation diplomatique ; elle ne constitue ni une décision brésilienne de retour ni la preuve qu’une sanction aurait été imposée. [5]

4. La réponse procédurale brésilienne : la Résolution CNJ n° 449/2022

L’instrument brésilien pertinent est la Résolution n° 449 du Conselho Nacional de Justiça, du 30 mars 2022, qui établit des directives procédurales complémentaires pour les procédures civiles de retour d’enfants fondées sur la Convention de La Haye. Il ne s’agit pas d’une « Instrução Normativa 446/2022 ». Publiée le 1er avril 2022, avec une entrée en vigueur prévue trente jours après sa publication, elle est antérieure à l’activité diplomatique de 2023 et ne peut être présentée comme une mesure adoptée pour la première fois en réponse au rapport de cette année-là. [6]

La Résolution traite notamment de la gestion juridictionnelle initiale, de la citation, d’une tentative de médiation lorsqu’elle est envisageable, de l’examen anticipé des preuves, de l’organisation de toute audience d’instruction nécessaire, des mesures provisoires et de l’exécution d’une décision de retour. Sa disposition liminaire préserve le droit matériel et procédural applicable. L’instrument fournit des directives procédurales ; il ne crée aucun droit automatique à une décision favorable, ne supprime pas la défense du défendeur et ne transforme pas la procédure de retour en décision sur la garde définitive. [2] [6]

La coopération judiciaire et l’exécution font l’objet de dispositions distinctes. L’article 26 prévoit la coopération par l’intermédiaire de juges de liaison, tandis que l’article 20 traite de l’exécution avec le concours de l’Advocacia-Geral da União et de l’Autorité centrale, en tenant compte de la sécurité et du bien-être de l’enfant. Lorsque des mesures de protection ou d’exécution sont nécessaires, leur fondement légal, leur nécessité factuelle et l’autorité compétente pour statuer doivent être examinés dans le cadre de la procédure. Ni une réunion bilatérale ni un appel général à la célérité ne constituent une autorisation judiciaire individuelle. [6]

La Résolution n° 449/2022 constitue donc une réponse interne identifiable à des difficultés procédurales, et son objet est pertinent au regard des préoccupations consignées dans les rapports américains. Ce lien ne prouve pas une séquence causale entre une initiative diplomatique particulière, l’adoption de la Résolution et une évolution ultérieure des résultats. L’évaluation de la mise en œuvre exige des éléments sur la conduite des procédures et l’exécution des décisions, et non une déduction tirée de la seule existence du texte normatif. [5] [6] [7]

5. Résultats, années de référence et limites des affirmations en pourcentage

L’affirmation du texte initial selon laquelle les retours d’enfants auraient augmenté de près de dix-huit pour cent en 2023 ne peut être soutenue sans identification de la base de données, du dénominateur et de la période de comparaison. Le rapport officiel publié en 2024 couvre l’année civile 2023 et présente un ensemble de chiffres différent et soigneusement défini : vingt et une affaires de retour signalées, concernant vingt-huit enfants, dont treize déjà ouvertes au début de l’année et huit signalées au cours de celle-ci. Ces totaux décrivent un portefeuille d’affaires, et non le nombre de nouveaux enlèvements dans l’ensemble du Brésil. [7]

Au sein de ce portefeuille de 2023, le rapport recense quatre affaires résolues concernant cinq enfants et dix-sept affaires concernant vingt-trois enfants encore ouvertes en fin d’année. Il indique séparément que deux enfants sont retournés du Brésil aux États-Unis au cours de l’année. La proportion de dix-neuf pour cent d’affaires enregistrées comme résolues n’est donc pas un taux de retour effectif : une affaire peut être classée comme résolue pour des raisons autres que le retour de l’enfant. Les affaires et les enfants ne peuvent pas davantage être substitués les uns aux autres dans un calcul de pourcentage. [3] [7]

Les rapports ultérieurs empêchent aussi qu’une affirmation historique d’amélioration se transforme en affirmation d’une conformité actuelle vérifiée. Le Rapport annuel 2026, relatif à l’année civile 2025, a continué de désigner le Brésil comme présentant un comportement persistant de non-conformité et a évoqué des préoccupations relatives au traitement administratif, aux retards judiciaires et à l’exécution. Il s’agit de l’appréciation du Département d’État dans le cadre de sa propre mission de rapport. Elle n’établit pas que toutes les autorités brésiliennes auraient agi de manière irrégulière ni que toute demande pendante aurait été dépourvue d’une exception valable au regard de la Convention. [8]

Une comparaison défendable doit maintenir constants l’unité et le périmètre : l’année de publication doit être distinguée de la période mesurée ; les nouvelles affaires, de celles reportées ; les retours, des autres modes de résolution ; et le portefeuille signalé par les États-Unis, des études statistiques plus larges de la HCCH. Des variations de petits totaux annuels, de la composition des affaires ou des pratiques de signalement ne sauraient, à elles seules, démontrer que des formations, une pression diplomatique ou une mesure du CNJ auraient provoqué une amélioration ou une détérioration. Les données disponibles justifient la poursuite de la vigilance et de la coopération, les conclusions devant rester limitées à ce que chaque source mesure effectivement. [3] [7] [8]

6. Responsabilités institutionnelles et portée pratique de la coopération

L’article 7 de la Convention confie aux Autorités centrales des fonctions de coopération qui comprennent la localisation des enfants, la prévention de nouveaux dangers, la promotion du retour volontaire ou d’une solution amiable, l’échange d’informations et la facilitation de l’introduction des procédures. Au Brésil, l’Autorité centrale fédérale relève de la structure de coopération juridique internationale du ministère de la Justice et de la Sécurité publique. La Portaria MJSP n° 688/2024 régit son traitement administratif des demandes actives et passives, y compris la transmission conditionnelle en vue d’une action judiciaire. Le traitement administratif et la décision juridictionnelle doivent rester distincts. [2] [9]

Les agents diplomatiques et consulaires peuvent signaler des difficultés systémiques, faire part de préoccupations et soutenir les voies disponibles dans le cadre de leur mandat. Ces activités ne confèrent aucun pouvoir d’infirmer la décision d’une juridiction brésilienne, de statuer sur la garde ou de garantir le départ d’un enfant du Brésil. Inversement, l’accès au mécanisme judiciaire de la Convention ne dépend pas d’un nouveau dialogue bilatéral : l’article 29 préserve la possibilité de saisir directement les autorités judiciaires ou administratives compétentes, sous réserve du cadre procédural applicable. [2] [5] [9]

Dans une affaire individuelle, la valeur de la relation bilatérale tient à la capacité de faire fonctionner les voies légales : transmission et examen de la demande, informations fiables, coordination appropriée, décision motivée et exécution sans danger lorsque le retour est ordonné. Sur le plan systémique, les échanges documentés identifient les points appelant une attention particulière et fournissent une référence à l’aune de laquelle les évolutions ultérieures peuvent être appréciées. Aucune de ces fonctions ne justifie une promesse de succès, une date d’achèvement déterminée ou la conclusion que la coopération aurait déjà éliminé les difficultés officiellement signalées. [2] [5] [6] [8] [9]

Questions fréquentes

Sources officielles et fondements juridiques

1. HCCH — Acceptations de l’adhésion du Brésil à la Convention de 1980 sur l’enlèvement d’enfants. Acceptation par les États-Unis le 29 septembre 2003 et entrée en vigueur bilatérale le 1er décembre 2003.
2. HCCH — Convention du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l’enlèvement international d’enfants, texte intégral. Articles 3 à 5, 7, 11 à 13, 19 et 29 ; illicéité, champ d’application, coopération, célérité, retour et garde.
3. Office of the Law Revision Counsel — 22 U.S.C. § 9111, Rapport annuel. Rapport annuel portant sur l’année civile précédente, distinction entre affaires, enfants, résolutions et retours, et appréciations par pays.
4. GovInfo — Sean and David Goldman International Child Abduction Prevention and Return Act of 2014, compilation. Sections 3(19), 101 et 202, correspondant au 22 U.S.C. §§ 9101(19), 9111 et 9122 ; cadre de la non-conformité et rapport sur les actions spécifiques.
5. Département d’État des États-Unis — Rapport d’actions 2023 sur l’enlèvement international d’enfants. Introduction et section consacrée au Brésil, pages imprimées 5 à 7 : évaluation de l’année civile 2022 et actions bilatérales en 2022 et 2023.
6. Conselho Nacional de Justiça — Résolution n° 449 du 30 mars 2022. Articles 1er, 10, 14, 18, 20, 26 et 30 : procédure complémentaire, mesures provisoires, exécution et coopération judiciaire.
7. Département d’État des États-Unis — Rapport annuel 2024 sur l’enlèvement international d’enfants. Méthodologie et section complète consacrée au Brésil, pages imprimées 27 et 28 : portefeuille de l’année civile 2023, affaires résolues et enfants retournés.
8. Département d’État des États-Unis — Rapport annuel 2026 sur l’enlèvement international d’enfants. Méthodologie et section consacrée au Brésil : évaluation de l’année civile 2025 et maintien de la désignation de non-conformité.
9. Ministère de la Justice et de la Sécurité publique — Portaria MJSP n° 688 du 24 mai 2024. Traitement administratif par l’Autorité centrale fédérale brésilienne ; article 8, demandes passives et transmission judiciaire conditionnelle ; article 13 et accès au juge.
10. Office of the Law Revision Counsel — 22 U.S.C. § 9101(19). Définition officielle en vigueur du comportement persistant de non-conformité, lue avec l’avis de mise à jour jusqu’à la Public Law 119-120 du 7 octobre 2026.
11. Office of the Law Revision Counsel — 22 U.S.C. § 9122. Cadre légal officiel en vigueur des actions et du rapport distinct au Congrès ; paragraphes (a) à (c)(4) vérifiés de manière indépendante.